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平安海外,无问西东--从海外安全提醒看领事保护立法
  • 发布时间:2018年01月24日 15:29  

  近期,随着中国人在海外一系列安全事件的发生,外交部门的海外安全提醒再度成为热门话题。

  2017年9月,一些中国人不顾外交部反复提醒,在中国大使馆已经关闭的利比亚和也门两国开厂、务工,甚至发生被袭事件。而当有关使馆留守组不断联系劝说他们尽快撤离时,有关人员却反复推诿,甚至刻意屏蔽联系。有媒体对此喊话称:“还在利比亚和也门的‘熊孩子’,祖国妈妈喊你回家”。

  2017年11月,由于外交部和驻印尼使领馆连发的十余次有关巴厘岛火山喷发提醒未能得到重视,以致1万多名中国游客滞留巴厘岛,引起社会各界反思热议。有媒体对此评论道,“12道金牌的安全提醒,也挡不住他们飞扑巴厘岛”在耗费巨大精力接回滞留游客后,外交部不得不再发提醒,强调“如中国公民在暂勿前往提醒发布后仍坚持前往,有可能导致当事人面临极高安全风险,并将严重影响其获得协助的实效,且因获得协助而产生的费用需完全自理。”

  2018年初,由于国内仍有个别旅行社组织赴叙利亚、伊拉克旅游,外交部和中国驻叙、伊使馆短时间内密集发出提醒,甚至用了《提醒|再次提醒中国公民近期暂勿前往叙利亚、伊拉克》这样醒目的标题。这些言辞举措得到社会各界的广泛认同,各大媒体纷纷转载。媒体评论称,“面对‘巨婴’式的同胞,外交部终于怒了”,

  外交部和驻外使领馆三番五次的提醒和苦口婆心的劝告,目的就是一个,希望中国公民能关注海外安全提醒,尽量不要去危险之地,确保在海外平安。

  长期以来,密切跟踪海外安全动态,及时发布风险预警,为我“走出去”的公民和企业提供参考,一直是外交部和中国驻外使领馆的一项重要职责。为此,外交部和驻外使领馆始终坚持24小时、全天候地监测世界各地安全风险,及时、慎重地发布各类安全提醒,帮助大家最大限度规避风险,仅2017年就发布了1000多条安全提醒,但不少提醒却没有得到公民的重视。正如外交部领事司郭少春司长日前在谈及巴厘岛事件时指出:“我们也有些许遗憾。如果这些提醒能引起大家更多的重视、覆盖范围能更广一些,或许不会有这么多人陷入困境。”

  经过多年实践,外交部逐步规范了海外安全提醒发布机制,明确了“注意安全、谨慎前往、暂勿前往”三级提醒发布办法,根据有关国家的安全形势和社会治安状况,设定相应的、常规性安全提醒,同时,当有关国家可能或已经发生武装冲突、恐怖袭击、自然灾害、疾病疫情和社会动荡等突发情况时,根据相关事态对我公民威胁程度发布相应的风险预警信息,并视形势发展适时进行相应调整。

  但问题是,当外交部门履行了提醒义务后,公民应当如何对待,这些安全提醒对公民是否具有约束力?换句话说,如果有人不顾提醒一意孤行,出了事政府还该不该管? 如果不管,是否有悖“为人民服务”的原则?如果管,那所为之付出的额外的政治外交和社会成本以及经济代价又该如何划分?如果悉数由政府和全体纳税人买单,这对其他那些遵从安全提醒的、不给国家“添乱”的人是否公平?

  这些问题已经在实践中多次出现,并已越来越多地引起政学各界以及社会民众的广泛关注,如长此混沌下去而不认真加以梳理、厘清,势必造成一线外交人员在政策把握和实践过程中的困惑,同时加深公众认知上的混乱和观念上的误区,最终影响领事保护与协助工作质量和效果,甚至损及政府的公信力。

  “法者兴功惧暴,律者定分止争,令者令人知事。”当这些复杂问题难以通过现行的政策文件和宣传教育得到解决时,那么立法就不失成为一个必要且可行的尝试手段。不妨借助正在推进的领事保护立法,来对海外安全提醒的发布程序及其效力做进一步的规范,以更加清晰、合理地厘清政府、公民的权责义务。

  在海外安全提醒的制度建设方面,各国做法不同,很多国家都发布不具法律强制力的安全提醒,但同时,出于维护国家安全需要,动用政府公权,对本国公民出境加强引导管控也是普遍性举措。

  美国、韩国根据本国国内法制,从禁止在某国使用本国护照的角度,禁止本国公民前往该国。如美国《联邦法典》规定:“国务卿有权限制在某些国家和地区使用美国护照,包括与美国开战、境内正在进行武装冲突以及对美国公民的公共卫生或人身构成危险的国家和地区”。俄罗斯以总统令及部门文件等方式,通过禁止旅行社对俄公民销售赴有关国家旅行产品,限制俄公民前往某国。 法国政府则明确了“罔顾海外安全提醒者”应承担的后果,规定“国家有权要求其偿还对其实施救援而产生的全部或部分费用”。

  中国作为社会主义大国,有着特殊的社会发展环境和人文传统。作为维护公民乃至国家海外安全的一项重要预防性手段,海外安全提醒的制度设计和建设工作应该更加科学严谨,既要适应依法行政和国家治理体系、治理能力现代化的要求,又能秉持以人民为中心,实现有效的全民参与。而在面对政府和公民的权责义务划分等问题上,既要合理合法,也要符合新时代的中国国情,能在海外特殊的环境下最大程度地体现应有的社会公平与正义。

  一方面,可以通过领事保护立法的手段,以规范领事保护与协助职务行为为切入点,将外交部和驻外外交机构多年来在海外安全提醒制度实践过程中积累的经验和有效做法加以全面梳理和固化,对国家相关主管部门的配套提醒机制做出具体安排。同时,可将公民的相关责任义务纳入立法重点,进一步明确公民在遵从海外安全提醒、合理安排海外行程以及承担相关费用等方面应承担的法定义务。

  我们有理由相信,有了法律做保障,海外安全提醒制度定能充分发挥效力,真正实现“游人皆之,入脑入心”。

  新时代的中国,正以前所未有的开放姿态拥抱世界。新时代的中国人,也正以前所未有的步伐,奔赴海外各地。期待领事保护立法的出台,能帮助海外同胞更好地塑造内心的平和与安稳,无问西东,走得更顺,更远,更平安。(完)

  

(原文标题为《用领事保护立法震慑“巨婴”公民》,刊登于《法治周末》,有删改)

          

                                                               法治周末特约撰稿 赵海涵

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